Työmarkkinatuen kuntaosuus ei puolittamalla puolitu

Parhaillaan (19.9.2017) on STM:stä lausunnoilla esitys työmarkkinatuen uudesta rahoitusmallista kuntien ja maakuntien kesken. Ehdotetaan, että nykyisen 50 % tai 70 % kuntaosuuden jakaisivat jatkossa maakunta ja kunta puoliksi. Matkaa uudistuksen ja sen vaikutuksiin on vielä kuitenkin paljon.  Keskityn tässä artikkelissa erityisesti uudistuksen kuntataloudellisten vaikutusten hahmottamiseen.

Tavoitteet, joita työmarkkinatuen kunta (ja uudella maakunta) -osuudella on haettu, vaihtelevat eri aikoina. Vuonna 2006 pyrittiin parantamaan työllisyysastetta ja vähentämään työttömyyttä. Suuri tavoite oli myös ohjata kuntia toimimaan. Vuoden 2015 muutoksilla (kohderyhmäksi 500=>300 ja 50%=>70% >1000-päiväisistä) puolestaan tavoiteltiin palveluntarjonnan lisäämistä ja kustannussäästöjä. Nyt suunniteltavaa rahoitusmallia perustellaan puolestaan sillä, että työllistymisen hyödyt jaettaisiin tasaisemmin julkisen sektorin eri toimijoiden kesken.

Työllistymisen hyödyillä hallinnolle viitataan taloudellisiin vaikutuksiin. Eri lähteet tuottavat hieman erilaisia arvioita työllistymisen kokonaisvaikutuksista. Olen näitä lähteitä lukenut ja päätynyt menetetyn henkilötyövuoden olevan koko julkistaloudelle keskimäärin noin 22.000-28.000 euron suuruinen. Kuntien osalta juuri valmistuneessa selvityksessäni taas esitin maltillista noin 10.400 euron talousvaikutusta yhtä työllistettyä yli 300-päiväistä kohti. Tulos on myös keskimääräinen ja voi vaihdella suuresti eri kunnissa riippuen käytetyistä palveluista sekä erilaisten asiakkaiden tarpeista ja potentiaalista. Hyöty kanavoituu 3 vuoden ajan, ottaa huomioon myös yleisen työmarkkinatilanteen.

Erilaisia laskelmia tehdessä olisikin hyvä muistaa, että niiden pitäisi käyttäytyä eri tavalla erilaisten kohderyhmien osalta. Julkisilla toimilla saadaan varmimmin tuloksia, jos palveltaviksi valitaan riittävän hyvät asiakkaat. Hyödyt kanavoituvat ansioverotulojen kautta, jotka voidaan myös suhteellisen helposti mitata. Jo noin 2.300 euron bruttokuukausipalkalla saadaan samat kunnallisverovaikutukset kuin yllä oleva laskelma yli 300-päiväisistä tuotti. Harvemmin kuitenkin pohditaan, saataisiinko sama vaikutus tekemättä mitään. Juuri tästä työmarkkinatuen kuntaosuudessa on pohjimmiltaan kyse: Se on onnistunut kohdistamaan huomion siihen ryhmään, jolle on hankalaa ja epätodennäköistä saada itse työtä. Tälle ryhmälle ei ole siis olemassa vaihtoehtois”tuottoa” tai se on vähäinen.

Vahvistan lakiluonnoksen lukijalle hänen todennäköisen epäilyksensä: Työmarkkinatuen kuntaosuutta rukkaamalla tuskin päästään millekään hillopurkille jakamaan valtavia hyötyä hallinnontasojen kesken. Yli 300-päiväisten työllistämisen kuntataloudellisista vaikutuksista vähintään 90 % tulee säästökomponenteista ja enintään 10 % tulokomponenteista. Säästöjä tuottavat palvelut. Nämä maksavat. Ja ellei palvele, ei tule vaikutuksia tai kustannukset lisääntyvät.

Palvelut ovatkin hyvin keskeisessä asemassa arvioitaessa rahoitusuudistusta. Uudet kasvupalvelut antavan osvittaa, mutta vähintään yhtä keskeisessä asemassa ovat sekä ohjausvalta että sosiaalihuoltolain mukaiset palvelut. Nämä ovat siirtymässä kokonaan maakuntaan. Vielä on epäselvää, mitä nämä palvelut ovat. Lakivalmistelu on vasta käynnistymässä. Arviointimahdollisuus pelkästä rahoitusmuutoksesta ilman palveluita on kapea-alaista.

Kunnille puolitettukin osuus tuntuu hankalalta, jos tähän vaikuttamiseksi ei ole työkaluja. En kuitenkaan vielä menettäisi toivoa.  Voi nimittäin olla, että kasvupalveluiden sekä koko maakuntauudistuksen johdonmukainen linja asiakkaan oman roolin korostumisesta ulottuisi myös aktivointiin. Voisiko olla, että asiakas ilman viranomaisohjausta pääsisi toimenpiteisiin, joita esimerkiksi kunnat omaehtoisuusperiaatteella tuottavat?

Toinen keskeinen kysymys on maakuntien ja kuntien työnjako. Jos työmarkkinatuki jaetaan, tulisi työnjakoakin selkiyttää. Maakunnille pitäisi miettiä mahdollisuutta delegoida omaa maksuosuuttaan ja tehtäviään kunnille tai päinvastoin. Olisi huomattavasti parempi, että maksuosuus ja palvelut ovat samassa paikassa.

Uusi maakunta ei kerää tuloja vaan optimoi menoja. Esimerkiksi kasvupalveluiden osuus maakunnan potista on laskennallisesti 2,925 %. Tätä puolestaan ohjaavat 60% painoarvolla työttömien määrä ja 15 % painoarvolla työttömyysaste, jota suhteutetaan myös maan keskiarvoihin. Rahoituslain lähtökohtana ei ole ollut kannustinvaikutus vaan perustuslainkin mukaan riittävien resurssien tarjoaminen yhdenvertaisiin palveluihin eri puolille Suomea. Kuntien rahoitus maakuntauudistuksen jälkeen näyttäisi korostavan voimakkaasti verotuloja kokonaisrahoituksessa valtionosuuksien laskiessa. Veroja tulee kuntiin selvästi eniten ansiotuloverotuksen kautta, siis kuntalaisten palkkapussista.

Yksinkertaistettu johtopäätös on, että maakunnille näyttää halvimmalta tuottaa aktivointia, joka ei johda työpaikkaan. Tämä onnistuu esimerkiksi edelleen laajentamalla nykymuotoista kuntouttavaa työtoimintaa ja työkokeiluja, ja supistaa esimerkiksi arvokkaita palkkatukieuroja.  Kunnille puolestaan optimaalisinta olisi tuottaa pysyviä työllistymisvaikutuksia tavoitteena sekä TMT-säästöt että pitkäaikaiset verotulovaikutukset. Edellisillä perusteilla vaikuttaisi järkevältä, että delegointia tehtäisiin pääasiassa maakunnista kuntien suuntaan.

Kolmas näkökulma rahoitusuudistukseen on kompensaatio. Työmarkkinatuen kuntaosuus on kompensoitu 2006 uudistuksessa valtionosuusjärjestelmän kautta ja 2015 uudistuksessa yhteisöverotuloissa sekä valtionosuuksien tasauksena. Kompensaatiot ovat olleet kiinteitä ja kuntien työmarkkinatukiosuudet puolestaan muuttuvia. Tästä on syntynyt kuntiin ohjausvaikutus tosiasiallisten säästöjen tavoitteluun. Kunnille ajat ja suhdanteet eivät ole olleet kuitenkaan työmarkkinatukivastuiden näkökulmasta suotuisia. Saajien määrä on kasvanut eikä tästä voi syyttää toimimatonta kuntasektoria. Päinvastoin kunnat ovat kyenneet satsaamaan palveluihin samalla kun virrat työmarkkinatuelle ovat kasvaneet. Voi hyvin olettaa, että noin 425 miljoonan euron kuntaosuudessa on kompensaation ohella iso osa kuntien omaa sopeutumista tilanteeseen. Passiivimenojen lisäksi täytyy huomioita, että myös aktivointi maksaa. Lakiehdotuksesta jää epäselväksi, mikä on kompensaation kohtalo tulevaisuudessa. Asian hahmottamista monimutkaistaa kuntien rahoitusuudistus kokonaisuudessaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö asialla olisi taloudellista merkitystä.

Viimeinen näkökulma liittyy uudistuksen aikatauluun. Jos muutos astuu voimaan 2020, nykyinen järjestelmä tuottaa 28 kuukauden aikana kuntiin edelleen arviolta 1 mrd kustannukset. Suhdanteet voivat hieman hillitä kehitystä, mutta tilastoista erottuu myös toisenlainen trendi: TEMin työllisyyskatsausten mukaan huhtikuu 2017-huhtikuu 2016 trendi osoittaa, että työttömyys on vähentynyt ja myös pitkäaikaistyöttömien määrä on vähentynyt lähes 10 %. Samalla ajanjaksolla työmarkkinatukea vähintään 300- päiväisten määrä on kuitekin jatkanut edelleen kasvuaan. Kasvua on tullut 4,7 prosenttia.  Myös alle 300-päivästen trendi on edelleen hienoisesti kasvava. Myös työttömyyskehitys näyttää polarisoituvan suhdannekasvussa: Työttömäksi siirtyy vähemmän ihmisiä ja lyhyemmin työttömänä olleiden työttömyysajat lyhenevät. Samalla kuitenkin pidempään työttömänä olleiden jaksot jatkavat pidentymistään. Tulevaisuuteen vastataan tässäkin asiassa parhaiten toimimalla nykyhetkessä vaikuttavasti.